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美国337调查的基础知识

* 来源: * 作者: admin * 发表时间: 2014-08-01 0:00:00 * 浏览: 151
 一.美国需要超越现有贸易工具
WTO在倡导自由贸易的过程中体现的是自由贸易和贸易保护的对立统一。153个成员国的经济发展程度各不相同,适度允许贸易保护是必须的,WTO提供了在特定情形下成员国实现自我利益保护的工具。但似乎这些工具现在并不能满足美国的需要或者美国不符合使用的条件,以至于它要创造一个新工具,那就是以“汇率操纵”这个WTO没有的概念作为对中国采取限制措施的理由,把汇率操纵与贸易救济措施相挂钩。
    1. 美国使用GATT第XII条有关国际收支保护的规定有困难
WTO规则考虑到了市场开放和贸易自由化可能会造成一些国家出现国际收支失衡的问题,而国际收支失衡对一国的经济发展不利,所以WTO规则允许成员国在其国际收支出现了特定情形后采取进口限制措施。美国如果要启用该条款,就必须证明其货币储备出现了严重下降或迫近的严重下降威胁。另外,从该条款的运作来看,这种限制措施不仅时间有限,而且由于需要非歧视地使用从而会引起其他国家的不满,所以美国不情愿或无法使用该项保护工具。而要求人民币升值则是完全针对中国,不会引发其他国家的不满。
    2. 美国无法使用数量限制措施或要求中国自愿出口限制来减少从中国进口
为了推动自由贸易,WTO规则禁止成员国使用数量限制措施。为了规避取消数量限制的规定,美国曾运用自己的经济大国地位与日本、台湾和韩国就纺织品和汽车达成自愿出口限制协议。WTO后来认定自愿出口限制违反GATT的取消数量限制的原则,而且经济学家认为数量限制对进口国整体经济不利,所以美国逐步放弃了自愿出口限制作法,从八十年代后期开始采用反倾销的方式来限制进口。现在美国要求中国升值人民币,可以说这是要求中国从价格上采取自愿出口限制,并且是对中国所有的出口产品用提高价格的方式来实现自愿出口限制,可以规避采取数量限制而违反WTO规则。
    3. 美国不满足于现有贸易救济措施或完全针对中国的贸易保护主义工具
WTO框架下的贸易救济措施是成员国保护本国产业利益的工具。如果某成员国需要对很多产业保护的话,则要启动许多贸易救济案。在金融危机导致美国政府机构也大副裁员的情形下,美国需要有更为经济有效的方法来限制进口。而且,由于保障措施会引发所有出口国的不满,美国在有了2002年使用钢铁保障措施的经验后不愿轻易使用保障措施。另外,中国入世承诺中的纺织品特保措施、特保措施、以及在反倾销中把中国界定为“非市场经济国家”的规定,这些贸易救济工具是完全针对中国的,具有歧视性,超越了正当的贸易保护范围而构成贸易保护主义工具。面对这些贸易工具已经或将要到期,美国需要新的替代工具来限制从中国进口,而要求人民币升值则可以实现在较长时期内限制从中国进口。
4.美国无法依据合法利益丧失
WTO规则允许对成员国的合法期待利益进行保护。所谓的合法期待利益是指关税减让承诺带来的市场准入机会改善的合法期待利益。如果一成员国能证明另一成员国的措施使自己的合法期待利益丧失或减损,那么该成员国就可以向争端解决机构提出非违反之诉以求解决争议。如果美国基于中国汇率操纵使美国合法期待的利益丧失而向争端解决机构提出非违反之诉,它很难证明自己具有合法期待的利益。因为中国目前实行的以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制是从1994年汇率并轨后开始实施的,而且中国在入世时的《工作组报告书》中对中国的外汇体制作了阐述。可以说对于中国目前的外汇体系,美国应在与中国进行关税谈判时可以预见,所以美国不具有由人民币升值可以带来的合法期待的市场准入机会利益。另外,中国一直在按照自己的关税减让承诺表逐步降低关税水平,美国和其他WTO成员国在中国实现了它们的合法期待的市场准入机会的利益。所以美国很难用合法利益丧失来作为理由对中国提出申诉。
    二.美国超越WTO规范构成违法
美国指责人民币汇率低估,认为中国的外汇制度构成对出口企业的补贴,是美国贸易逆差的重要原因,人民币汇率制度违反了WTO规则,美国可以在其国内对从中国进口的产品采取限制措施,或者可以在WTO提出对中国的申诉。其实,如果对比WTO规则的内容,我们会发现美国的作法是违反WTO规则和原则的。
    1. 违反《争端解决谅解书》
美国对解决汇率操纵问题给出了时间表,申明如果中国在被认定为汇率操纵国后90日内不解决汇率问题,美国财政部就启动一些惩罚性措施,其中包括不允许美国联邦政府从中国采购货物和服务;如果在360日内不解决汇率问题,美国贸易代表就在WTO提出申诉。这是一种单边解决问题的方式,与WTO规则所倡导的多边或双边解决争议的原则和方式相违背。当然WTO规则中也有允许的单边限制措施,但实施这些单边限制措施是有明确的前提条件的,而且实施国要向WTO作出通报。
    2. 违反《反倾销协议》
美国声明,如果中国在被认定为汇率操纵国后不升值人民币,将会采取的措施之一是在对中国产品征收反倾销税时加入人民币币值低估的部分,这完全不符合WTO的《反倾销协议》。《反倾销协议》针对的是企业的不正当竞争行为,而汇率的高低与企业行为无关。如果美国把自己计算的人民币应升值幅度作为反倾销税的决定因素之一,这与美国在反倾销计算中的“归零”方法一样,都是在人为作出或作高倾销幅度,操纵反倾销税率。WTO的专家小组或上诉机构在至少5个案件中对美国反倾销计算时的“归零”作法予以明确反对。
    3. 违反《补贴与反补贴协议》
美国认为中国操纵人民币汇率构成了《补贴与反补贴协议》所禁止的出口补贴。其实WTO的反补贴规则对如何才构成出口补贴有着严格限定,WTO的争端解决机构在认定出口补贴时是很谨慎的,是按照严格的标准来判定的,只有当补贴的授予或维持与出口业绩有紧密关系,或者说只有当补贴是以出口业绩为前提条件或与出口绑定在一起时才构成被禁止的出口补贴。即便是提供补贴的政府预计补贴会带来出口,或者补贴是给予出口企业的,或者偿还贷款的资金来源之一是以后可能的出口收入,这些理由单独都不足以证明存在出口补贴。所以说,美国不能仅仅因为目前人民币汇率有利于中国产品出口就认定构成出口补贴,根据WTO以往案例,美国必须提供充分证据来证明中国现在的人民币汇率政策是以出口利益为前提条件,是与出口紧密相连的。同样,如果美国认为人民币汇率构成可诉补贴,美国要充分举证证明中国政府向特定企业作了资金转移。而我们认为人民币汇率不针对任何特定企业,不具有专向性,不构成可诉补贴。
    4. 违反GATT第II条有关关税承诺的规定
美国申明,如果中国不在人民币汇率问题上采取行动,美国将采取反倾销或反补贴措施。这样的作法是变相增加进口关税,违反GATT第II条有关关税承诺的规定,会损害中国基于美国的关税承诺而产生的在市场准入方面的合法期待利益。
    三.美国不太可能在WTO提出申诉
反补贴和反倾销是WTO规则授予成员国的权利,是成员国可以采用的贸易救济措施,无须经过WTO的事先授权。既然美国可以不用WTO授权而直接使用反补贴或反倾销手段来限制中国,那么从美国的角度来说,它根本没有必要向WTO提出申诉以便让争端解决机构来判断中国是否构成补贴或倾销。另外,从其他角度来看,即便美国就人民币汇率问题在WTO提出申诉,美国也将面临不利地位。
1.美国如果无法证明汇率操纵构成倾销或补贴则会对其不利
WTO规则与IMF规则是两套不同的规则,各有其适用范围,符合IMF规则的措施未必就符合WTO规则,违反IMF规则的措施未必就违反WTO规则。如果符合IMF规则就表明符合WTO规则,违反IMF规则就表明违反WTO规则,这就把IMF义务纳入WTO框架中,用IMF规则替代了WTO规则。
在人民币汇率问题上,如果美国以中国汇率操纵构成倾销或补贴向WTO提出申诉,即便是IMF接受WTO的咨询请求并认定中国的作法构成汇率操纵,WTO仍须按照倾销或补贴的构成要件来判断汇率操纵是否构成倾销或补贴。违反IMF有关汇率操纵的规定并不表明就因此违反WTO有关倾销或补贴的规定,美国仍须证明中国的汇率制度违反反倾销或反补贴规则。如果美国不能充分证明汇率操纵构成倾销或补贴,或争端解决机构不把汇率操纵认定为补贴或倾销,则对美国不利。
2.中国符合入世承诺,美国无法依赖IMF规则中的汇率操纵概念
WTO成员国在WTO框架下的权利和义务,以及所作的承诺,是WTO判断其成员国的行为是否合理合法的依据,只有对于货币储备、国际收支、和外汇安排这些特定问题,WTO才会考虑IMF的观点和态度。如果某个WTO成员国的行为符合WTO规则,WTO就不会再去判断该成员国的行为是否符合IMF规则。
  有关中国的汇率体系,中国在入世时申明中国人民银行根据宏观经济政策目标,可以通过对外汇公开市场进行必要的干预,以调节市场供求,保持人民币汇率的稳定。也就是说中国在入世时并未承诺要完全以市场供求来决定汇率,而是中国人民银行可以进行必要干预来保持汇率稳定。如果中国的外汇体系符合中国的入世承诺并且没有违反WTO的其他规则,那么争端解决机构是没有必要再去考虑中国在IMF下的义务的,此时美国无法依据IMF规则中的汇率操纵规定在WTO框架下对中国进行指责。
四.中国可以采取多边和双边应对策略
   去年美国对中国轮胎实施特保保护后,中国的一些行业协会产生了对美国采用反制措施的想法。至于其后中国对从美国进口的汽车和鸡肉展开了反倾销和反补贴调查,先不论这是否属于中国的反制措施,我们接着看到的是美国对中国的钢铁产品征收高额反倾销关税。现在美国又以人民币汇率为由对中国施加新的压力。种种这些让我们思考反制的方法和效果。虽然我们可以在国内对从美国进口的产品实施WTO允许的进口限制措施,但这似乎于事无补。我们应考虑如何在国际层面上,利用WTO和IMF机制或双边谈判的方式来纠正别国的贸易保护主义措施或防止别国制定贸易保护主义条款。
1.利用WTO的争端解决机制,遏止美国的违规行为
如果美国以中国汇率操纵为由对中国实施贸易救济措施,正如上文所分析,这样的作法是存在问题的,我们完全可以在WTO提出申诉。而一旦争端解决机构认定美国违反反倾销或反补贴规则,美国还难以使用IMF规则来作为挡箭牌。
汇率操纵是IMF协议中的概念,在WTO规则中没有这样的概念。在处理与IMF规则的关系问题上,WTO坚持与IMF规则相协调的原则,即在特定情形下IMF规则构成WTO规则的例外,也就是说,IMF规则的作用类似于GATT第XX条的一般例外规定、第XII条或第XVIII条的国际收支例外规定等等众多的例外条款,是问题成员国的作法被WTO的争端解决机构认定为违法时可以用来获得支持的最后机会。例如,对于WTO成员国采取的对经常项目交易支付或转移的限制措施、歧视性的货币安排、多重货币作法、为防止资本大量或持续外流的资本控制措施,如果是经过IMF批准的,则WTO会认同。对于成员国的其他外汇措施,如果IMF认为符合《IMF协议》,那么WTO也会认同。
至于IMF成员国违反IMF协议而采用汇率操纵来获得不正当的利益应如何处理,这是IMF的权限范畴,由IMF来决定。这是因为IMF的成员国是向IMF来负责的,对于违反IMF协议的成员国,IMF可以通过停止发放贷款和援助等方式来制裁,IMF协议中没有赋予成员国基于其他成员国的汇率操纵行为来实施外汇限制或管制的权利规定。因此美国没有权利借用汇率操纵的概念来对中国进行限制,美国最终就会因为无法得到IMF协议的支持而被WTO认定为违法。
2.利用WTO的谈判机制,防范不利规则的产生
当我们把美国这次对人民币汇率的指责与以前它在许多国际贸易案件中的作法、以及它在国际组织制定规则中的影响力相联系,我们发现美国非常善于制定法律规则,其中包括“汇率操纵”、“非市场经济地位”、“归零”等概念。我们承认法律规则对于建立法制国家或建立国际秩序是很重要的,但如果是为了一己的利益而制定专用于其他国家的法律概念和规定,那是违反国际公法的诚信原则的,那是我们需要加以防范的。对于美国指责中国汇率操纵,我们要防止它再创设一个新的所谓法律概念来套用给中国,然后看似合理合法地对中国进行限制或威胁。尤其是对于国际规则的制定,应该由有关国家共同谈判来决定最终有约束力的规则。中国要坚持自己在汇率问题上的主权,而不能在WTO框架下对汇率制度作出任何不利承诺。
另外,我们注意到在GATT第VI条有关反倾销税和反补贴税的注释中,多重货币作法在一些情形下被认定为补贴或倾销从而允许被反补贴或反倾销,特别是认定反倾销的理由是因为存在货币的贬值。此外,《补贴与反补贴措施协定》的出口补贴例示清单包括对出口奖励的货币留存方案或类似作法。这就告诉我们,WTO规则已有把货币贬值与倾销挂钩、把汇率措施与补贴挂钩的倾向,对此我们要予以重视。美国在人民币汇率上的立法内容实际体现的就是把汇率问题与倾销或补贴挂钩,并进而与贸易救济措施挂钩。我们应在WTO的立法谈判中防范不利规则的产生。
3.利用IMF机制,并被动为主动
对于汇率问题、国际收支问题、货币储备问题,WTO规则明确了IMF的作用,WTO会向IMF磋商,并完全接受IMF提供的统计数据和事实结论。如果美国在IMF中运用自己的影响力使IMF也接受美国制造的“汇率操纵”的概念,对于此时的IMF是否能作出客观公正的认定我们表示担心。由此就提出了中国需要面对的一个问题,就是我们在其他国际组织或国际条约中的立场、表现、或义务可能会影响到我们在WTO的权利和义务。我们不仅要防止美国在WTO中制造概念,而且还要防止它在IMF等其他国际组织或国际条约中按照其自己的意愿来制造概念。
    IMF对其成员国的外汇汇率政策进行监管,而且IMF十分反对其成员国使用反倾销方式,如果IMF发现某成员国过度使用贸易限制措施,则会怀疑该国的汇率政策不完善或者是宏观经济政策存在问题,并且会因此对该国的汇率政策进行监管。所以对于美国频繁使用反倾销来限制中国的作法,我们也可以提请IMF,从而使IMF对美国的汇率体系进行严格监管。
4.利用双边谈判方式,推动互信理解
由于美国就人民币汇率问题在WTO提出申诉或在其国内采取贸易救济措施缺乏法律基础,美国更可能采取的解决方式是与中国进行外交谈判或单边对中国施压。所以在此情形下,中国除了在WTO或IMF框架下采取合理合法的方式来解决问题外,也同时可以在美国具有外交谈判需要的情形下与其通过谈判方式来缓解或解决人民币汇率的争议。
5.面对国际经济环境压力,推动国内产业结构调整
在经济危机期间,中国在国外市场遇到了越来越多的限制措施,实施的国家既有传统上对中国加以限制的发达国家也有新兴经济国和发展中国家,实施的措施种类既有WTO允许的贸易救济措施也有与WTO的原则和精神违背的贸易保护主义措施,美国从人民币汇率入手来限制中国是一种新的贸易保护主义工具。面对这样的情形,我们需要思考今后我们的贸易发展和经济结构。
美国对人民币的指责无外乎要争夺市场,使中国产品退出国际市场的同时还能让出中国自己的国内市场。面临这样的市场之争,我们更要与经济互补国家开展双边或地区贸易,实现贸易利益的互赢。面对这样的市场之争,我们需要考虑今后是否继续向美国出口,出口多少,如何出口,我们的产品结构是否要作调整。
结论:
美国声明以中国操纵汇率问题而对中国采取贸易救济措施,就其实质而言是美国把IMF对汇率操纵问题的管理权限变成美国的管辖权,把IMF义务纳入WTO框架下,增加中国的WTO义务,并以所谓的中国违反义务而对中国进行限制,是混淆IMF义务与WTO义务来动用WTO框架下的救济手段,这构成美国对WTO权利的滥用。从这次美国在其国内立法中对中国汇率问题的时间和行动安排,我们可以想象美国对于自己的作法也有些搞不定,对中国威胁的成分更高,它最有可能采取的方法是对中国施压促使人民币升值,这种方法类似与要求中国采取自动出口限制。对于美国在人民币问题上给中国施加的压力,中国可以在必要时利用WTO和IMF规则有理有利地进行抵制,也可以同时在双边谈判的框架下寻求有节地磋商解决。